下面是小编为大家整理的森林管理单位中加里曼丹和南苏门答腊实施森林火灾管理方面绩效,供大家参考。
森林管理单位在中加里曼丹和南苏门答腊实施森林火灾管理方面的绩效 抽象 印度尼西亚的野火是一年一度的现象，在干旱的厄尔尼诺年份达到顶峰，在 2015 年的干旱年份，森林和土地被烧毁了多达 260万公顷。这是该国和周边地区的年度灾难，对环境以及人类健康，经济和社会因素造成严重影响。森林管理单位（FMU，在当地称为 Kesatuan Pengelolaan Hutan，KPH）是当地的执行机构，在预防和抑制森林火灾方面发挥着战略作用。FMU 的任务是建立一个地方消防队，提供足够的人员和设备，并执行防火和灭火计划。本研究旨在分析森林火灾相关政策实施的绩效。该研究基于印度尼西亚中加里曼丹和南苏门答腊易发地区的五个 FMU。FMU 的绩效是通过政策目标的实现和政策执行的有效性来衡量的。我们的分析表明，FMU 管理火灾的政策，标准和目标很明确，但在实施方面存在挑战，因此消防活动尚未完全实施。大多数 FMU 的能力和资源有限，预算机制复杂，社区参与度低。加强 FMU 的能力将大大提高它们在森林火灾控制方面的表现，特别是在初始阶段。这可以在三个尺度上完成：人员，组织和系统。
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森林管理股; 热带森林火灾; 森林火灾管理政策; 组织能力 1. 引言 印度尼西亚的热带森林地区面临很高的火灾风险。森林火灾自 17 世纪以来一直发生，但自 20 世纪 80 年代以来，其面积和强度显着增加[1]。它们现在几乎每年都会造成巨大的经济损失和广泛的环境破坏，对印度尼西亚来说，而且往往是对整个地区来说，都是一场经济、环境和社会灾难。森林是自然潮湿的环境，在印度尼西亚大部分地区不会自然燃烧，因此森林火灾主要是人为因素的结果[2]。第一次引起国际社会关注的大型森林火灾事件发生在 1982-1983 年，这是由于国家政策的结果，如伐木特许权分配，包括油棕在内的种植园的发展，作物生产的集约化和灌溉基础设施的建设，这导致了广泛的森林开发和转换[1，3，4]].这些活动通常比自然状态更干燥生态系统，从而增加了火灾的风险。由于广泛采用依赖火灾的农业做法和厄尔尼诺现象引起的干旱条件，火灾风险高。1982/83 年火灾季节被烧毁的面积估计为 320 万公顷（MHa），大部分是在被砍伐的森林上[5]。第二次大型森林火灾事件发生在 1997-1998 年期间，当时烧毁面积估计达到约 2.5 MHa，经济成本估计高达 45 亿美元[5]。
2015 年，长期森林大火烧毁了 2.6 MHa 的面积[6]，造成约 160 亿美元的经济损失，导致超过 10 万人过早死亡，主要是由于严重的呼吸系统疾病[7]。2019 年，旷日持久的森林大火再次发生，烧毁面积达 160 万桶[8]，世界银行估计，这些大火使印度尼西亚损失了 52 亿美元以上。森林火灾的严重程度受一系列复杂因素的影响，例如气候、土地覆盖和土地管理之间的相互作用，包括用于种植园和农业的土地清理活动[1，9]。
大面积的森林火灾继续威胁着印度尼西亚热带森林的生存，因为它们导致森林砍伐率很高。2015 年超过 66%的火灾发生在森林地区，占当年森林砍伐面积的 30%[10]。印度尼西亚森林火灾的高风险往往因场地一级森林管理不足而加剧[1，7，11]。管理不善的森林，包括那些没有使用许可或森林边界清晰的森林，由于森林火灾可以自由进入，因此森林砍伐森林的风险更高，增加了林地要求冲突的风险[12]。此外，一些行为者经常利用火来开发冲突地区的农业用地，以显示其土地所有权的力量或获得更高的经济利益[2]。为了在场地一级加强对森林地区的管理，自 2002 年以来，政府制定了一个新的森林管理制度，其中印度尼西亚的整个国家森林地区被划分为森林管理单位/FMU（印度尼西亚语 Kesatuan Pengelolaan Hutan 或 KPH）。这项政策是在关于森林管理和制定森林管理计划、森林利用和森林地区利用的第 34/2002 号政府条例中规定的。FMU 是最小的森林管理区，被认为是以有效和可持续的方式进行管理的最佳可能。FMU 是根据森林管理的主要目的指定的，用于生产，保护或养护。迄今为止，已经开发了大约 540 个 FMU，是负责管理地面森林面积的关键组织。这些组织的权力属于省政府，负责那些主要目的是保护和生产的 FMU，以及中央政府对那些主要以保护为目的的 FMU。FMU 组织的权力随着与地方政府权力下放有关的法规的变化而动态变化。从这里开始，术语 FMU 用于指代这些组织单位。新的森林管理系统起源于第 41/1999 号《林业法》，该法要求开发 FMU[12，13，14]。建立 FMU 是为了优化森林利用和惠益，以及防止开放获取和侵占[12，15，16]。最初建立了几个试
验性 FMU，以提供场地一级森林管理如何运作的实例。然而，作为一个新系统，建立 FMU 是一个复杂的过程，需要与几个机构进行互动，并提供足够的人员和预算来执行其任务。
预计 FMU 将成为地面林区管理的最前沿[17]，包括保护林区免受自然和人为干扰，如森林火灾和侵占[18，19]。根据《关于控制森林和土地火灾的第 32/2016 号环境和林业部条例》的规定，FMU 负责制定森林管理计划和控制森林火灾。FMU 必须履行一系列义务来管理火灾，包括建立消防队，提供足够的人员和基础设施以及开展防火和灭火活动。
鉴于 FMU 在维持森林和控制森林火灾方面负有重大责任，它们对于减少火灾对人类健康、经济、社会和环境的影响至关重要，包括维持印度尼西亚的热带森林资源[17，20]。森林火灾管理需要详细的技术、社会经济和政治反应，因此有必要对 FMU如何履行其责任进行调查。森林火灾经常发生在出入和基础设施有限的偏远地区，使灭火工作难以进行，需要额外的资源。此外，实施政府发布的与森林火灾管理相关的政策并不是采取必要特定行动的简单过程。政策实施通常比政策制定和政策评估过程更复杂，因为它涉及具有不同利益和能力水平的各种行为者，以及将特定要求转化为实践的阶段，这些阶段往往被不同的观念所笼罩[21]。印度尼西亚的森林火灾管理相关政策实施失败，当时廖内省的森林特许权持有人不遵守地方和中央政府制定的森林火灾管理政策，导致该省几乎每年都发生不受控制的森林火灾[22]。考虑到迄今为止 FMU 建立过程的动态，包括 FMU 的资源，官僚机构以及地方和中央政府的政治局势，FMU 也可能发生类似的情况。
对系统地界定 FMU 面临的障碍的关注有限，这些障碍可能阻碍印度尼西亚执行与森林火灾有关的政策。van Horn 和 van Meter 政策实施模型强调了影响政策成功实施的几个因素，包括标准和政策目标;政策资源，如资金和其他激励措施;组织与执法活动之间的沟通;执行机构的特点;经济、社会和政治环境;和实施机构的处置[23]。根据该模型，实施组织的能力极大地影响了其政策实施的成功，能力往往受到培训不足的工作人员或信息和财政资源不足的限制[24]。政策实施过程中的障碍是阻碍在实现既定政策目标方面取得进展的条件，这些目标存在于广泛的维度上，包括社会，金融，文化和制度[25]。
本研究旨在调查 FMU 实施的森林火灾管理政策的实施情况，包括可能阻碍政府减少森林火灾引起的森林砍伐目标的限制和挑战。在确定制约因素和挑战的基础上，我们提出了一条提高 FMU 在控制森林火灾方面性能的途径。本文有利于支持决策者在基层有效实施森林火灾控制政策。
2. 研究方法 2.1. 研究领域
选择中加里曼丹和南苏门答腊的研究地点是因为它们是印度尼西亚发生火灾最多的两个省份，并且由于大面积的泥炭退化，它们非常容易发生森林火灾。中加里曼丹占加里曼丹泥炭地面积的 56%（2，550，440 公顷），而南苏门答腊占苏门答腊泥炭地面积的 19%（1，123，117 公顷）[26]。在 2015 年和 2019 年的厄尔尼诺干旱期间，这两个省都遭受了严重的火灾损失[27]（图 图 1）。泥炭地上的火灾很难扑灭，因为有机物质的厚度可能超过 3 m，并充当燃料来源[28，29]。
图 图 1.2015 年和 2019 年印度尼西亚森林火灾面积（来源，[8]）。
南苏门答腊省是印度尼西亚最大的燃烧区，2015 年约为 646，299 公顷，2019 年为 336，798 公顷[8]。Ogan Komering Ilir （OKI）
Regency 的火灾脆弱性最高，在南苏门答腊岛容易发生火灾的村庄比例最高[30，31，32]。2015 年，冲电气共烧毁了 377，333 公顷的森林和土地面积，由此产生的烟雾与经济损失有关，高达 39 亿美元，因为它使运输部门瘫痪[30，33]，而中加里曼丹省是经历第二大森林火灾的省份，2015 年达到 583，833 公顷，2019 年达到 317，749 公顷。Pulang Pisau Regency是加里曼丹中部最容易发生火灾的地区，因为泥炭地面积很大，每年都会燃烧[34]。
两个省的大火都发生在 FMU 管理区。在南苏门答腊的 OKI Regency，Lempuing-Mesuji FMU 和 S.Lumpur-Riding FMU地区发生了火灾。Lempuing-Mesuji FMU 有近 50%的区域被认为容易受到火灾，10，035 公顷的泥炭地深度大于 5 m，目前尚未得到管理[35]。在双溪吉隆坡骑 FMU，1996 年，1999 年，2011 年，2015 年和 2016 年发生了森林火灾，影响了几乎所有的森林面积。2016 年受火灾影响的面积为 206，475 公顷，其中 109，815.58 公顷发生在非常脆弱的土地上[36]。
中加里曼丹的 Kahayan Hilir FMU，Kahayan Tengah FMU 和 Gerbang Barito FMU 地区发生了大范围的火灾。2015 年加里曼丹省中部发生的火灾事件烧毁了 577，563 公顷的林地，其中 132，938 公顷发生在 Kahayan Hilir FMU 地区。Kahayan Hilir FMU 地区的泥炭地面积为 256，929 公顷，其中 206，234 公顷（51.59%）超过 4 米深[37]。Gerbang Barito FMU 位于一百万公顷的前泥炭地开发区。Gerbang Barito FMU 近 60%的工作区域是深度大于 3 m 的泥炭地，容易发生森林火灾[31]。基于这些考虑，以下 FMU 被选为研究地点：Lempuing-Mesuji FMU，S.Lumpur-Riding FMU，Kahayan Hilir FMU，Kahayan Tengah FMU 和 Gerbang Barito FMU。
2.2. 方法
采用定性方法揭示了 FMU 执行的森林火灾管理政策。数据收集于 2020 年 3 月初开始，由于 COVID-19 的爆发，该研究从 2021 年 4 月延长至 9 月。
本研究采用的数据收集方法包括半结构性深入访谈，文件分析和重点小组讨论（FGD）。收集的数据包括森林火灾管理立法的内容，并且由于现行法规的动态，也与 FMU 职能的权力和职责有关;FMU 在森林火灾管理方面的责任;森林火灾控制做法及其限制;以及 FMU 完成任务的能力。此外，还收集了次要数据以补充主要数据。
共有 15 人被有目的地选中完成这项研究。在这 15 人中，10 人来自 FMU，5 人来自中央政府。FMU 的参与者是 FMU 的负责人和 FMU 的防火协调员。来自中央政府的 5 人，他们与森林火灾管理和 FMU 相关的政策有关。
收集的第一批数据集是用于森林火灾管理和 FMU 政策。政策文件包括关于森林和土地火灾管理的第 2/2016 号环境和林业部长级法规（MoEF No 32/2016）和关于森林火灾管理的区域法规。FMU 政策文件包括《创造就业综合法》、关于林业实施的第 23/2021 号政府条例以及关于森林管理和森林管理规划、保护和生产林区森林利用的第 8/2021 号 MOEF。然后，将文件分析的结果用作对参与者进行半结构性深入访谈的基础。
第一次访谈是与 MoEF 的参与者进行的，以寻求更多关于 FMU 在森林管理方面的权力和职责的信息，包括根据《综合法》进行森林火灾管理。接下来的访谈是与 FMU 参与者进行的，以了解森林火灾管理政策的做法。收集到的详细资料包括森林管理联盟在控制森林火灾方面的活动、森林管理联盟为开展这些活动而拥有的资源及其限制因素（录 附录 A）。第一次采访是在 Kahayan Tengah FMU 亲自进行的，但由于 COVID 大流行，通过在线会议进行了进一步的数据收集。在线会议期间，所有 FMU 都描述了其森林火灾管理实践，资源和挑战。在线会议期间还讨论了关于制约因素的焦点小组讨论以及 FMU 为克服制约因素所做的努力。此外，还进行了电话访谈，以确认以前数据收集的结果。此外，根据从 FMU 收集数据的结果，与中央政府的与会者举行了一次在线会议。与中央政府与会者的会议讨论了森林管理发展的总体进展、《综合法》之后的森林管理作用和任务、森林管理管理执行的预算编制以及与森林管理与森林火灾管理有关的中央机构之间的协调（见录 附录 A）。次要数据包括 FMU 的长期管理计划和国家林业统计。
访谈数据经过编码和处理，用于数据分析，以便了解特定的主题和描述。为了分析法律法规的内容，采用定性内容分析来理解相关法规中提及的文本的含义和语境。使用 3 个标准评估 FMU 的森林火灾管理政策绩效，包括目标的实现程度，政策实施和政策影响[38]。
3. 结果和讨论
印尼的森林火灾管理政策
在印度尼西亚全国适用的森林火灾管理法规是环境和林业部长关于森林和土地火灾控制的第 32/2016 号法规。该条例取代了 2009 年关于森林火灾控制的第 12 号林业部长条例，因为需要适应森林和陆地火灾的动态。
根据 MoEF 第 32/2016 号法规的内容分析结果，它规范了与森林和土地火灾控制以及资金相关的组织，人力资源，基础设施和运营。森林防火活动的范围包括防火、灭火和火灾后（表 表 1）。FMU 负责进行森林火灾控制。此外，FMU 应组建消防队，提供人力资源，提供设施和基础设施，并进行森林火灾控制。FMU 必须为消防队提供最低要求为 1 个团队单位，由 1 名领导和14 名成员组成。FMU 还必须维护控制森林火灾的基础设施，包括个人设备，团队设备，专门用于森林火灾控制的四轮车辆，数据处理和通信设施以及运输设施。其他设施包括个人防护装备、防火挡板、全球定位系统（GPS）、手持式收音机、车载收音机、消防水泵、软管、喷嘴等。此外，FMU 还必须有其他基础设施，包括战役，指挥所和防火带。
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